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                    国有企业分离自办学校的债务纠纷

                      发布时间:2009/12/16 14:38:36 点击数:
                    导读:[摘要]在国有企业分离自办学校过程中,有两种债务纠纷颇为棘手:一是企业拖欠办学经费纠纷,二是学校遗留债务纠纷。对拖欠办学经费纠纷,应该作为民事纠纷来处理,允许教育行政部门对企业提起民事诉讼;对学校分离前…

                       [摘要]在国有企业分离自办学校过程中,有两种债务纠纷颇为棘手:一是企业拖欠办学经费纠纷,二是学校遗留债务纠纷。对拖欠办学经费纠纷,应该作为民事纠纷来处理,允许教育行政部门对企业提起民事诉讼;对学校分离前的遗留债务,如果教育行政主管部门与企业有特别约定,应该按照约定处理;如果没有约定,应该由原企业承担。
                      [关键词]国企改革 学校分离 法人分立 债务纠纷
                      [作者简介]邱文华,襄樊学院法律援助工作处主任,湖北长久律师事务所兼职律师,襄樊市教育局法律顾问。(湖北 襄樊 441053)
                      [中图分类号]G646  [文献标识码]A  [文章编号]1004-3985(2007)02-0029-03

                     

                        为贯彻落实十五届四中全会精神,加快国有企业改革步伐,国家经济贸易委员会等部门发布了《关于进一步推进国有企业分离办社会职能工作的意见》(以下简称《分离意见》)。根据《分离意见》,各地对国有企业所办中小学逐步实施了分离。分离企业自办学校尽管加重了地方财政的负担,但却收到了良好的社会效益。学校从企业分离后,不仅使企业的负担得以减轻,而且为学校的发展提供了可靠的经费保障,实现了政府、学校和企业的共赢。但是,在分离过程中产生的法律纠纷也不容小视,它严重地制约了这一改革的顺利进行。从改制实践看,主要表现为两类纠纷:一是教育行政主管部门与企业因办学经费负担引发的纠纷,其主要表现形式为企业拖欠办学经费纠纷;二是因学校分离前的遗留债务引发的纠纷。对这两种纠纷的处理进行研究,无论对正在进行分离的学校还是已经完成分离的学校都具有重要的意义。
                      一、关于企业拖欠办学经费纠纷的处理
                      企业拖欠办学经费纠纷,实质是教育行政主管部门与企业之间的办学经费负担纠纷。从根本上讲,国有企业分离自办学校,目的是为了分离企业办社会的职能,减轻国有企业的社会负担。因此,改革的最终目标是由地方财政负担全部办学经费。但是,由于各地的经济发展不平衡,立即由地方财政负担全部经费并不现实,因此《分离意见》第二条规定了一个过渡期,在过渡期内,采取企业与财政共同分担的办法解决。实践中,地方教育行政主管部门一般与企业签订协议,就经费负担问题做出约定,明确相互的权利和义务。但是,在实施过程中,一些企业往往以种种借口不履行协议,这就难免发生纠纷。而一旦发生纠纷,特别是诉诸法律,又会产生以下争议:一是这类纠纷的性质如何界定,它是否属于法院受理的民事案件的范围;二是应该由谁提起诉讼。
                      (一)企业拖欠办学经费案件的性质
                      对此问题,相当一部分人认为是行政纠纷,属行政案件。其理由一是这种债务的发生根据是企业与教育行政主管部门签订的协议。这种协议的一方是企业,另一方是政府的教育行政主管部门,双方的法律地位是不平等的,故这种纠纷不是民事纠纷而是行政争议,应该通过行政诉讼的方式来解决。二是该种纠纷实际是政府调整划转企业国有资产引起的纠纷,而根据《最高人民法院关于对因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》(法复[1996]4号),该类纠纷不能作为民事案件受理。然而,众所周知,行政诉讼是公民、法人和其他组织不服行政机关的具体行政行为而提起的诉讼,其被告身份是恒定的,即被告只能是行政机关,因此,对企业拖欠办学经费案件提起行政诉讼明显是行不通的。笔者认为,此种纠纷的性质为民事纠纷,此种协议属民事合同。理由如下:
                      1.行政机关的一切行为并非都是行政行为。从法律角度看,行政机关有多种法律属性,不能将行政机关的一切行为都看成是行政行为。行政机关既是行政法律关系的主体,也是民事法律关系的主体。其签订的协议既可能是行政合同,也可能是民事合同。故对行政机关所签协议的性质不能一概而论,而要具体问题具体分析。在此类纠纷中,双方签订协议的法律依据是《分离意见》,因此应根据《分离意见》的规定判定纠纷的性质。《分离意见》在关于分离企业自办普通中小学校的规定中,对学校资产、人员移交做出了硬性规定,未允许地方政府和企业协商;但对于办学经费筹措,该意见则明确规定“分离办学后的办学经费可采取企业与财政共同分担、逐年过渡的办法解决。以企业在分离前所负担的办学经费作为基数,地方企业由地方政府和企业协商确定经费负担比例,在三至五年的过渡期内,企业负担的经费比例逐年递减,过渡期后由地方财政全额承担”。因此,过渡期内办学经费的筹措和负担问题属地方政府和企业协商事项,应通过民事协商的途径加以解决。对教育行政主管部门代表当地政府与企业进行协商达成的办学经费的负担协议,应当被认定为平等主体之间的民事协议。如发生纠纷,应当作民事案件来受理。
                      2.企业拖欠办学经费纠纷案件并不适用最高法院的上述解释。国有企业分离自办学校实质是政府对企业国有资产的调整划转,而上述解释的标题就是《关于对因政府调整划转企业国有资产引起的纠纷是否受理问题的批复》。因此,单从标题上看,对国有企业分离自办学校中出现的企业拖欠办学经费纠纷,应该适用该解释。但是,研究司法解释的适用范围不能仅看标题,而必须认真研究其内容。该解释在序文部分谈到,“近年来,在地方政府及其所属主管部门对一些企业国有资产以改变隶属关系或者分设新企业等方式进行调整、划转之后,出现了企业不服政府及其所属主管部门的决定,要求收回已被调整、划转资产的纠纷。一些高级人民法院就人民法院是否应当受理因这类纠纷提起的诉讼问题,向我院请示,现答复如下……”从上述内容可以看出,该解释的适用范围是特定的,即仅适用于企业不服政府及其所属主管部门调整、划转资产的决定,要求收回已被调整、划转资产而引发的纠纷,并不适用因政府调整划转企业国有资产引起的一切纠纷。由于企业拖欠办学经费纠纷不是企业要求收回被调整、划转资产纠纷,该类纠纷当然不能适用该解释。
                      (二)企业拖欠办学经费案件的诉讼主体
                      在此类纠纷中,合同的签订人是教育行政主管部门和企业,被分离的学校并不是合同主体,但学校却是真正的权利人。因此,此类案件的诉讼主体问题值得研究。稍加分析不难发现,此种合同实际是民法学上所说的利他合同①,对这种合同,《合同法》第六十四条有明确规定,即“当事人约定由债务人向第三人履行债务的,债务人未向第三人履行债务或者履行债务不符合约定,应当向债权人承担违约责任。”根据《合同法》的这一规定,此类纠纷应该由教育行政主管部门为原告,由其提起诉讼、主张权利。但是,考虑到案件的处理结果与被分离的学校有利害关系,根据民事诉讼法的有关规定,应该通知学校为第三人参加诉讼。
                      二、关于学校分离前遗留债务的处理
                      国有企业分离自办学校,涉及方方面面的问题。其中,管理职能移交、办学经费负担、学校资产划转、教师编制及待遇落实等问题是显而易见的,因此中央有关部门在制定《分离意见》时,对这些问题都做出了清晰规定,地方政府在实施分离时也都做了详细安排。但是,对拟分离学校的债务处理问题,《分离意见》未做出明确规定,地方政府在实施分离时也往往容易忽视,这就为纠纷埋下伏笔。在司法实践中,由于对分离前的学校、分离后的学校及企业三者之间的关系存在不同认识,对分离后的学校是否应为分离前的学校债务承担责任出现了三种不同的意见:第一种意见可以归纳为“同一主体能力变更说”;第二种意见可以归纳为“企业法人分立说”;第三种意见可以归纳为“初始设立说”。这三种意见各有道理,要厘清这一问题,必须运用民法理论进行深入剖析。
                      (一)分离后学校与分离前学校的关系
                      对同一民事主体,如果其以前无责任能力而事后取得责任能力,可以判决其承担无责任能力时产生的债务。因此,如果分离前学校与分离后学校是同一民事主体,在责任能力变更的情况下,判决分离后学校对分离前学校的债务承担民事责任并不错误。据此,分离后学校是否应对分离前债务承担责任的关键在于其与分离前学校是否为同一民事主体。
                      1.分离前学校的法律地位。从我国实际来看,绝大部分企业的子弟学校属企业的内设机构,其既没有进行企业或事业法人
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                    登记,领取法人执照;也没有进行分支机构登记,领取营业执照。其全部资产归企业所有,全部经费由企业核拨,全部人员归企业管理。子弟学校既没有独立的财产或经费,也没有独立的人员和编制。因此,从法律上讲,子弟学校既不属于法人,也不属于其他组织,其不具有独立的民事主体资格,不能作为民事责任主体和诉讼主体。既然分离前的学校不是“民事主体”,当然也就谈不上与他人是“同一民事主体”了。因此,“同一主体能力变更说”的基本前提是不成立的。
                      2.分离后学校的法律属性。企业的子弟学校从企业分离后,地方政府及有关部门会核拨独立的办学经费,核定独立的事业编制,并进行事业单位登记,颁发事业单位法人证书。因此,对分离后学校的法人地位并不存在任何争议。问题在于,分离后的学校与原企业的子弟学校校址、校产、人员、生源均基本相同,只是隶属关系、经费来源和单位性质发生变化,这就给两者法律关系的判定造成困难。从法律上讲,国有企业分离自办学校不是学校隶属关系、经费来源的简单改变,而是学校法律属性的根本改变,是地方政府利用企业无偿划拨的资产而重新组建学校。分离后的学校与分离前学校虽然校址、校产、人员、生源相同,但形同而质不同。从责任能力上看,分离前学校是企业内设机构,不具有法人资格和责任能力,分离后学校是独立的事业法人,具有完全的民事权利能力和独立的责任能力;从经费来源来看,分离前学校是利用国家非财政经费举办的民办学校,分离后学校是由国家财政拨款的公办学校。两者并无法律人格上的承接关系,并不是同一民事主体。
                      3.学校资产的划转过程。从资本流动过程来看,国有企业分离自办学校,首先是国有企业将其子弟学校占用的资产无偿划拨给地方政府,然后地方政府又将资产无偿划拨给分离后的学校。在这个过程中,地方政府既未接受原企业及其子弟学校的债权债务,也未将该债权债务交给分离后学校。因此分离后学校对分离前学校的债务不负有任何责任。
                      (二)分离后学校与原企业法人的关系
                      “企业法人分立说”认为,国有企业分离自办学校是企业法人的派生式分立。这一观点值得商榷。企业法人分立是法人分立的一种情况。法人的分立是指一个法人分立为两个或两个以上的法人。“法人分立包括新设分立和派生分立。前者是指原法人分成为两个以上的新法人,原法人资格消灭。后者是指原法人资格不消灭,只是从中分出一个或几个新的法人。”② 国有企业分离自办学校后,原企业的法人资格并不消灭,分离后学校取得法人资格。因此,从形式上看,国有企业分离自办学校就是企业法人的派生式分立。但认真分析,则不尽然。如前所述,国有企业分离自办学校是国家将企业子校的资产及人员与企业剥离后重新组建新学校。这种剥离表面上类似企业分立,但实质上是地方政府以接受子校员工和核拨教学经费为代价而对子校资产的一次性买断,是企业出让资产而不是内部分家,它不具有企业法人分立的一般特征:
                      1.企业法人派生式分立是从一个企业法人中派生出一个或几个新的企业法人。企业法人派生分立后,原企业法人应办理变更登记,新企业法人应办理设立登记。国有企业分离自办学校是从原企业法人中派生出一个事业单位法人,原企业法人不办变更登记;派生出的学校虽办理设立登记,但办的是事业单位法人设立登记而不是企业法人设立登记。由于分离后学校是事业单位而不是企业,“企业法人分立说”难以成立。
                      2.企业法人派生分立是由原企业法人将资产直接分给新法人,新法人与原法人共享债权,共担债务。但国有企业分离自办学校是原企业将资产划转地方政府,地方政府又将资产划拨给学校。这种划转是单纯的资产划转,不涉及债权债务的承接问题。在划转过程中,地方政府既没有继承企业法人的债权,也没有接受企业法人的债务;分离后学校既没有从政府手中继承债权,也没有从政府手中继受债务。在分离后学校未继承原企业债权的情况下,让其承担原企业债务是不公平的,它有违权利义务相一致原则。
                      据此,可以完全肯定地说,分离后学校与原企业的关系绝不是企业法人分立的关系,分离后学校既无权享有原企业的债权,也无义务承担原企业的债务。
                      基于以上分析,笔者认为,在分离后学校与所分离的企业及分离前学校的关系问题上,“初始设立说”是正确的。即学校从企业分离既不是企业法人分立,也不是同一主体的能力变更,而是法人的初始设立。由于分离后的学校与原企业及原学校并无法律人格上的继承关系,因此不能让分离后的学校承担学校分离前的债务。同时应当看到,分离后学校作为事业单位,其经费完全来源于财政拨款,让分离后学校承担原企业债务实质是让地方政府承担责任,将企业债务转嫁于地方财政。国有企业分离自办学校,目的是为了减轻企业负担。地方政府虽然无偿接受了学校资产,但该资产不能挪作他用,仍然要用于开办学校,而开办的学校仍然是为原企业服务。政府接受企业子弟学校后,还要为学校提供办学经费。在这种情况下,再让地方政府承担企业债务明显有失公允,是与国企改革的初衷相违背的。
                      三、建议与对策
                      企业拖欠办学经费纠纷的原因尽管是多方面的,但主要原因还是企业经济困难。针对这种情况,最好的解决办法是由地方财政承担全部经费,免除企业债务。当然,对有负担能力而拖欠办学经费的企业,除通过法律渠道追索欠费外,还应当对企业负责人进行行政处理。遗留债务纠纷的产生原因在于国家政策不明,解决这一问题的根本出路当然是由有关部委明晰政策。在政策未出台之前,地方政府可以通过制定地方政府规章加以明确,或者在与企业签订分离协议时明确债务责任。

                    [注释]
                      ①王利明.合同法研究(第一卷)[M].北京:中国人民大学出版社,2002:108-133.
                      ②郭明瑞.民法[M].北京:高等教育出版社,2003:71-72.

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